鄭習會後議題再啟 新一波觀光弈棋
半開半掩的兩岸旅遊 春天何時來？

這樣的情境，台灣旅遊業者並不陌生。兩岸間一方釋出訊號，另一方設下條件，你來我往、反覆拉鋸。2019年陸方叫停自由行，疫情進一步讓兩岸觀光全面中斷；2023年底台灣宣布鬆綁赴陸旅遊，隨即因M503航路調整而喊卡。政策在兩岸試探中往返討論，讓業者望國門興嘆。
2026年4月，鄭習會後新一波政策訊號釋出，業界期待從過去「開或不開」的選擇題，能轉向「如何開、何時開，誰主導」。市場需求從未消失，但制度與政策之間的落差，使兩岸旅遊長期停留在半開半掩的狀態。

2026年4∕12，中國大陸國台辦發布「10項促進兩岸交流合作政策措施」，其中第4條與第10條最受關注。第4條提出恢復烏魯木齊、西安、哈爾濱、昆明、蘭州等5個城市直航，顯示航網布局由一線城市向內陸延伸；第10條則推動上海市與福建省居民赴台本島個人遊試點，釋出入境市場鬆動訊號。

相較過往，此次更強調區域試點與自由行；然而台灣方面的回應同樣「熟悉」。大陸委員會主任委員邱垂正將相關措施定調為「糖衣毒藥」，指出目前航班航權使用率約7成、台籍航空載客率約6成多，且包機航班無人申請，無須擴大開放。行政院院長卓榮泰以「要跟魚去講堅持九二共識？」回應，凸顯政治前提難以接受。交通部部長陳世凱則公布兩岸直航為每週規劃420班、實飛310班、使用率約74%，並以「開心遞橄欖枝、不開心變棍子」形容兩岸互動的不確定性。觀光署亦指出，部分業者於商總記者會的發言「與中國方面直接或間接施壓不無關聯」，顯示政策與產業間存在距離。當前兩岸互動呈現條件式對話，一方釋出開放方向，另一方則回到制度與前提檢視，形成似未完全關閉、卻又難以推進的膠著狀態。

大陸已開放陸客經小三通到金馬旅遊，但台灣本島觀光卻遲遲未動。2015年，陸客來台創下418萬人次歷史高峰，帶動2,196億元觀光產值。而今禁團令擋住「旅行社組團」的形式，仍擋不住出行需求和市場機制運轉，2025年，大陸已是台灣出境市場第2名，但陸客仍進不來，兩岸觀光逆差不斷提高，只有交流團商務團的運作，半開半掩，也有業者相對悲觀，直言在兩岸政治環境下「多說無益」。

大陸10項「措施」發布後，話題再啟。2026年4∕20，全國商業總會召集7大公協會舉行記者會，為疫後最大規模業界發聲。全國商業總會理事長許舒博呼籲政府「接球」，期待兩岸直航應回到常態化運作，自由行也應透過試點方式逐步重啟，至少先讓市場有明確方向。

遊覽車公會全聯會理事長鄭春綢指出，陸客歸零已超過6年，產業鏈萎縮。2016年全台遊覽車約1.74萬輛，如今只剩1萬3,873輛，最嚴重的是司機流失與業者退場。如果入境市場長期沒有實質回補，觀光接待的基礎能量還會持續流失。商總觀光暨餐旅產業推動委員會副主委李奇嶽則指出，去年約166萬人次經港澳轉機赴陸，大幅增加時間及營運成本，直航是最佳解方。

期待活水注入 彰顯平安觀光

另一方面，台北市旅行公會理事長陳怡璇認同大陸提出「先滬、閩，後全面」的漸進開放策略，她強調即便政策開放，台灣仍有安全閥──入台證審查制度仍具調節功能，「有門可開、有閘可關。」自由行能讓食、宿、遊、購、行各環節都受惠，對地方觀光更為重要。

中華兩岸旅行協會理事長許晉睿從產業治理角度指出，業者本就有進入市場、承擔風險與判斷商機的能力，政府應給產業更多操作空間自由發展。此外，兩岸人民正常交流有助於穩定氛圍，也能展現台灣安全、穩定、可旅遊的現實狀況，這比投入大量宣傳預算，更有實際效果。台灣海峽兩岸旅行發展協會理事長蕭博仁則對外界質疑業者受政治影響一事表達無奈。他強調，旅遊業界發聲從來不是替任何一方背書，對第一線業者來說，航班、客源、接待量與市場秩序都是最現實的問題，作為產業代表，有義務反映產業生計需求。

疫情前兩岸每週約890班、涵蓋61個航點，如今實飛僅310班、15個定期航點，規模不到疫前35%。回歸數據，交通部民航局統計顯示，2025年兩岸航線提供744萬席座位、載客580萬人，平均載客率77.96%。但兩岸對同一數據的解讀出現差異，台灣方面強調航班未滿，大陸方面則指出客座率超過80%，反映觀察角度不同。

拉回數據來看，重慶與上海浦東是最值得對照的兩個案例。2025年重慶航線往返共1,012班，提供座位數17萬6,034席，載客人數14萬9,779人，平均載客率高達85.09%，在兩岸主要航點中載客率排名第一。因供給少（機位數排名倒數第5）、載客率「非常高」。反映出市場需求存在，供給有限，但搭載率高的現實。

再看運載人次第一的上海浦東。2025年上海浦東往返共9,742班，提供座位數252萬8,362席，載客人數192萬21人，平均載客率75.94%。單看載客率，上海浦東明顯低於重慶；實際上無論班次、座位數或人次，上海浦東都是主力，多達10家航空競逐。

這反應兩岸航空結構：高載客率更多時候代表供給不夠；而低於高峰的載客率，也不表示市場疲弱。或因航班與航司布局更完整、延伸航網更充分；後段可中轉延伸的陸籍航空，搭載率可能高過台籍航空；台籍航空則以點對點為主，搭載率相對穩定。

兩岸航空評估增班空間 運力配置回歸收益邏輯

在政策未鬆動前，航空公司以收益為優先。以華航為例，重慶航線搭載率高達98.66%，但因目前運力吃緊，優先配置於日韓航線，短期不考慮兩岸增班，但亦指出兩岸需求「非常旺」，一旦政策開放可迅速調整航班運能。

陸籍航空同樣在兩岸航線上繳出漂亮成績。雖說有包機可操作，但業者需求的並非「節日包機」，而是可穩定飛航的定期航班。以擁有烏魯木齊、哈爾濱航權的南航為例，台灣直飛烏魯木齊約6小時，轉機則需增加4至5小時，有些轉機航班回程甚至無法當天直轉！再加上兩岸禁團令致使旅行業與航空公司無法全力推廣旅遊目的地，此外還有相關申請流程，種種影響下，航空公司也會降低包機意願。換言之，航空公司雖然看好兩岸需求，但在政策未明前，仍採取保守態度。

✨近年兩岸旅遊拉鋸大事紀✨

世新大學觀光學系副教授陳家瑜指出，兩岸旅遊的核心問題不在於市場是否存在，更在於制度是否準備好回應市場。她觀察，疫後第3年，多數國家觀光已恢復甚至超越2019年水準，台灣回溫相對緩慢，陸客市場遲未回流是因素之一。從產業基礎來看，兩岸旅遊其實早已發展成熟，無論團體操作、自由行制度或入境審核機制，台灣均累積完整經驗，關鍵不在「接待能力」，而在於啟動機制何時到位。

此外，未來即使開放，也未必回到過去一條龍大團模式。中國大陸旅遊型態已轉向自由行、小團化與深度體驗，客源結構更為分眾。若從福建與上海等區域試點切入，前者具備小三通與歷史交流基礎，後者則代表高消費力與成熟自由行市場，有助於在可控範圍內測試不同客群，逐步調整、學習新生代陸客接待模式。

小兩會尚未重啟並不代表準備工作停滯。主管機關仍可透過授權民間進行功能性交流，提前盤點航點開放、包機規範、自由行管理與旅遊安全等議題，提出台灣方面希望大陸能夠回應的項目，邀請陸方務實面對台灣各界的疑慮，展現台灣態度：正面回應，也讓兩岸市場能有序前行。

誰遞出橄欖枝，誰就掌握主動權。正如觀光署回應陸方：「共同呼籲中方儘速與我政府展開協商，確保兩岸觀光交流健康有序發展。」政府與民間產業分歧在於路徑，而非目的。

【TTN旅報1453期, 2026/4/27 出刊, P38-39】